La necesidad de efectivizar la autonomía plena de los municipios bonaerenses se promueve permanentemente como solución para las diversas problemáticas de la gestión pública territorial. Se trata de un debate de carácter ideológico, económico y político acerca de cómo estructurar las relaciones de poder entre las diferentes instancias de gobierno: nacional, provincial y local.
¿Qué es la autonomía?
Autonomía es la característica propia de todo ente con capacidad de darse sus propias normas con independencia de otro poder, especialmente normas de carácter orgánico institucional.
¿Y la autarquía?
La autarquía es la capacidad de autoadministrarse en virtud de una normativa impuesta por un ente de orden superior.
Autonomía y autarquía: la interpretación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Históricamente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo el carácter de entidad autárquica para referirse a la naturaleza de los municipios. Esta postura se mantuvo hasta el fallo “Rivademar, Ángela c/ Municipalidad de Rosario” del año 1989 cuando la Corte se inclinó por reconocer a los municipios como una entidad autónoma, aludiendo al hecho de no tener que estar obligado a actuar en el marco de una ley impuesta por un órgano provincial. En este caso, se trataba de la estabilidad laboral establecida por una ley provincial para los agentes municipales. La misma no podía obstaculizar la voluntad del municipio de proceder al despido de un agente sin quedar atado al derecho de estabilidad establecido por una ley extraña al poder municipal.
Dicho fallo es considerado un hito dentro del análisis y el estudio del Derecho administrativo por el cambio de criterio consagrado en el fallo del más alto órgano de interpretación de las leyes. Sin embargo, dicha postura se desvaneció rápidamente ya que en un fallo posterior[1], la Corte atenuó la concepción autonomista adoptada en el fallo Rivademar y optó por sostener que “queda a cargo del legislador provincial optar por un régimen autárquico o autónomo”. De este modo, la interpretación de la Justicia en este tema no ha quedado definitivamente resuelta, dejando abierta la vía para definiciones en uno u otro sentido.
Consagración constitucional de la autonomía municipal
Como hemos visto, en la interpretación de los artículos 5° y 123° de la Constitución Nacional, se puede inferir la consagración en la letra y la exigencia normativa de autonomía municipal. Sin embargo, la ambigua redacción del artículo 123 faculta a las provincias, luego de exigirle la implementación de la autonomía municipal, a definir su “contenido” y “alcance”.
En el caso de la Provincia de Buenos Aires, la definición del alcance y contenido de la autonomía de los municipios, no hizo más que confirmar su carácter “autárquico” a contrario sensu de la voluntad de los constituyentes.
La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, haciendo uso de sus potestades, establece en el Artículo 190° que:“La administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los Partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una Municipalidad, compuesta de un Departamento Ejecutivo Unipersonal y un Departamento Deliberativo, cuyos miembros, que no podrán ser menos de seis ni más de veinticuatro, durarán cuatro años en sus funciones, renovándose cada dos años por mitad y serán elegidos en el mismo acto que se elijan los Senadores y Diputados, en la forma que determine la Ley”; por lo que en su aspecto político institucional la autonomía ya resulta inexistente.
El artículo 191°, en la misma tesitura, mantiene una posición centralista respecto de los municipios, entrometiéndose en la asignación de atribuciones y facultades a los diversos departamentos que componen un municipio. En el espíritu de la legislación provincial los municipios bonaerenses son autárquicos, en tanto son entes administrativos con competencias delegadas.
Asimismo, en la cotidianeidad de la gestión municipal es constante la utilización de la denominada Ley Orgánica Municipal[2] así como la aplicación de la Reforma de Administración Financiera en el Ámbito Municipal -RAFAM-[3], el que tiene como finalidad alcanzar una eficaz obtención y eficiente utilización de los recursos públicos, una correcta asignación de funciones y responsabilidades y la evaluación sistemática de los resultados alcanzados.
Daniel García Delgado sostenía a fines de la década de los ’90 que el modelo municipal tradicional estaba en crisis como consecuencia de la reforma neoliberal del Estado y de la globalización: “el Estado central “tira” la crisis para abajo, hacia las provincias primero y de éstas hacia las comunas, en un proceso en donde los municipios tienen que dar respuestas más amplias, pero muchas veces con similares recursos o sin las capacidades técnicas y de gestión necesarias”[4]. En este sentido, los municipios bonaerenses, por ejemplo, sólo pueden cobrar tasas por servicios efectivamente prestados y no pueden establecer impuestos pues estos son una facultad reservada para la provincia. De este modo, la autonomía municipal debería acompañarse siempre por un acuerdo político que garantice lo económico y financiero para que las economías de los municipios sean viables. La ley n° 13.010 del año 2003 y el Anteproyecto de Reforma de la Ley Orgánica Municipal del mismo año van marcando las pautas en este sentido[5].
En la Provincia de Buenos Aires, la autarquía impuesta a los municipios no esimpedimento para encontrar un amplio campo de libertad a la hora de diseñar planes de gestión que den respuestas a las variadas agendas locales y regionales.
Hoy es posible avanzar hacia un desarrollo institucional innovador, inclusivo y participativo diseñando una autonomía racional que sirva efectivamente al bien común.
[1] Fallo “Municipalidad de la ciudad de Rosario c/ Provincia de Santa Fe” de junio de 1991
[2] Decreto-Ley 6769/58
[3] Decreto Provincial N° 2980/00
[4] García Delgado, Daniel (comp.) (1997). “Hacia un nuevo modelo de gestión local: municipio y sociedad civil en Argentina”. Buenos Aires: FLACSO, Sede Ecuador. Disponible en http://www.flacsoandes.edu.ec/libros/digital/43199.pdf
[5]Recalde, Aritz “Autonomía o Autarquía en las Municipalidades Bonaerenses”. Disponible en: http://biblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/Historia%20Municipios%20Buenos%20Aires%20Recalde.pdf
